從嚴格審批到按需申領

　　新中國護照變遷記

　　曾經，中國人出國辦護照所需材料厚如書本，因私出國的人寥寥無幾。新中國成立到改革開放前的30年間，中國公民普通護照只簽發了21萬本，年均約7000本。改革開放后，隨著留學潮、旅游潮的出現，護照簽發量出現井噴式增長。新組建的國家移民管理局向本報提供的數據顯示，2002年到2017年，中國公民普通護照簽發量達1.73億本，年均簽發1080萬本。

　　護照，對于個人來說，是公民出入國境和在國外證明國籍和身份的證件；對于國家來說，是“門面”，是主權的象征和體現。回顧新中國成立近70年來中國公民普通護照的變遷，可以看到，審批程序逐漸簡化，制證水平不斷提升，“含金量”越來越高。專家表示，中國護照只用了60多年時間，就走過了西方國家二三百年的成長路程。它像一面鏡子，折射出中國越來越強的綜合國力，和中國政府日益自信和開放的對外形象。

　　新中國成立至改革開放前

　　管理嚴格 辦理量少

　　《中華人民共和國護照法》規定，中國護照分為普通護照、外交護照和公務護照。普通護照又分因私、因公兩種。其中，中國公民因私普通護照(下稱普通護照)主要發給出國探親、旅游、學習以及前往國外定居的中國公民使用，使用面廣、持有量大。

　　新中國成立以來，普通護照發生過十余次版本變化。我們可以將其劃分為3個時段：新中國成立至改革開放前、改革開放初期至新世紀前、新世紀以來。每個時段的變遷都打著深深的時代烙印。

　　中國人民武裝警察部隊學院邊防系副教授梁治寇表示，從管理體制看，上世紀50年代末，普通護照開始由外事部門轉歸公安機關管理。從內容看，護照文字印刷多為中俄文對照，是當時外交形勢的直接反映。從制作技術看，護照需要手工填寫，防偽手段幾乎為零。

　　改革開放前，出國人員主要為援建專家、工程技術人員；因私出國的絕大多數為歸僑和僑眷，每年辦理量不過幾千本。在外交部原領事司副司長范振水看來，這主要是由當時的單一公有制、計劃經濟體制和相關政治形勢決定的。一些時段內，“出國管理處于‘三無狀態’：受理無明確規定，審批無明確時間，管理無明確機構”。

　　改革開放初期至新世紀前

　　關卡減少 逐步規范

　　對于全球化智庫(CCG)理事長兼主任王輝耀來說，1984年出國留學前辦理護照的經歷至今仍歷歷在目。

　　1982年，從廣州外國語學院畢業的王輝耀來到原國家外經貿部國際經濟合作司工作。兩年后，他獲得赴加拿大留學的機會。雖然是國家干部，他辦理護照所需的留學邀請函、贊助、薪級條件、獎學金等材料依然很多，“所有材料加起來有一本書那么厚”。這些材料需要經過單位審批，公安部門還會核查其出身、家庭成分、海外關系、政治思想等情況。一個多月后，他終于拿到了護照。王輝耀對記者表示，“感謝改革開放政策，讓我有了出國留學的機會。”

　　不過，人們實際辦理護照的過程并不那么順利。“申請護照的證明材料多、前置審批多、審批單位自由裁量權過大等問題，造成申請人來回跑路，拉長了辦證時間。”外交學院外交學與外事管理系教授夏莉萍對記者舉例說，當時辦理護照需單位蓋章，一些人為了出國留學，在未滿服務期的情況下，需要給所在單位交一筆培養費，才能得到單位蓋章。

　　變化從上世紀90年代開始出現。隨著留學、探親、“新馬泰”旅游等因私出國大潮涌起，公安部從1994年起在全國統一公民因私出國護照申請和審批程序，護照申領邁入規范化時代。

　　此外，為應對持用偽假護照偷渡等新問題，1992年、1997年頒發的新版護照在防偽技術方面都有新突破。改手工填寫為打印；持照人像片加用防偽塑封膜；加蓋“中華人民共和國公安部出入境管理局”國徽印章；啟用可供光電字符識別技術閱讀的機讀碼......護照研制、印制水平和防偽技術含量大幅提升。

　　進入新世紀以來

　　立法保障 驚人跨越

　　經濟的崛起，帶動了中國首批出國旅游潮在本世紀初達到一個高峰。統計顯示，2001年，中國人出境旅游突破1000萬，占據了當時護照申領量的2/3。

　　不過，新世紀初期，跟團游是辦理普通護照的重要前提。夏莉萍說，許多人參加團隊旅行，很大一個原因就是為了申領一本護照，方便以后出國。

　　2001年，在中國加入世貿組織10天后，全國公安出入境管理工作會議召開。會議宣布了按需申領護照試點、取消港澳游名額限制、擴大口岸簽證點等多項改革措施。時至今日，這次會議的歷史意義仍十分巨大。它標志著新中國成立以來的護照審批時代即將結束。到2006年，全國200多個大中城市實現按需申領。2006年通過的護照法，2013年施行的出境入境管理法，更是從法律上保障公民依法出入境的各項權利。

　　新世紀以來，王輝耀的護照換發了好幾次。“每次去辦理都能感受到新變化。”他說，以前北京只有一個出入境管理處，后來每個區縣都有了，而且異地也能辦護照；申請材料逐步簡化，辦理時間由一兩個月縮短到10天，護照年限由5年增為10年。

　　“在出入境時，以前要填各種表格，現在一本護照就能方便進出。2012年電子護照出現后，每次口岸通關時間只要幾秒鐘。這些都是進步。”王輝耀說。

　　相關專家對記者表示，總的來看，新中國成立以來普通護照變遷呈現出4個特點。一是證件標準更規范。證件規格、欄目規劃等參照國際有關標準設計制作，逐漸變得簡潔實用、美觀大方。二是證件防偽性能更強。新型防偽材料、防偽技術及制作工藝不斷更新，特別是數字安全防偽技術應用，使證件防偽能力大幅提升。三是證件簽發管理智能化程度更高。護照制作由人工手寫發展到完全自動化制作，證件管理實現全流程數字化，證件簽發管理水平不斷提高。四是證件應用更便捷安全。例如，2012年版電子護照采用內嵌非接觸式集成電路芯片，存儲持證人個人資料、指紋及證件簽發信息等，并對芯片數據采取多種保護機制，既極大提高了通關效率，又標志著中國護照安全性能達到世界先進水平。

　　“新中國成立以來，普通護照版本從最初的單頁紙、手工填寫，發展到如今集成了多項國際領先的制證技術，其跨越是驚人的。從整體看，我們已走過了西方先進國家二三百年的護照成長路程。”梁治寇說。

　　展望未來

　　簡化程序 提升質量

　　不久前，北京市居民劉女士申請了美國某銀行的工作職位，銀行要求她5月14日上午準時報到并簽訂勞動合同，逾期則合同作廢。5月9日，劉女士來到北京市公安局出入境大廳辦理護照。得知需要10個工作日才能取證時，她心急如焚。值班民警了解情況后，認為劉女士的情況符合“只跑一次”制度中的加急取證條件，便協助其辦理了加急手續。幾天后，劉女士及時拿到了護照。激動萬分的她連連稱贊：“‘只跑一次’政策真是幫了大忙。”

　　劉女士所說的“只跑一次”制度由國家移民管理局于今年5月1日起推出，將原來辦理護照等出入境證件需要的制證照片采集、指紋采集、申請材料提交、面見核查、證件繳費等5個環節，集中在同一時間、同一場所辦理；同時還為5種緊急辦證情形群眾開通了快速辦證的“綠色通道”。

　　國家移民管理局相關負責人對記者表示，為進一步提升精細化服務水平，國家移民管理局下一步將實施大數據戰略和智慧移民出入境管理建設，拓寬網上辦事范圍；同時進一步強化信息共享，簡化申請材料。

　　“國家移民管理局成立后一個多月內，推出了多項便民利民的大紅利，體現了服務為民的新氣象新作為。”王輝耀表示，中國公民外出旅游是民間外交、公共外交的重要方式之一，簡化辦證程序，將方便更多人出入境。同時，中國正從移民來源國向移民過境國和目的國多重角色轉變，國家移民管理局的組建及運營，釋放出中國對全球開放包容發展的明確信號。

　　2017年，中國出入境人數達5.98億人次。隨著中國人外出旅游數量不斷增加，中國護照“含金量”也在不斷提升。截至今年1月3日，持普通護照中國公民可免簽、落地簽前往的國家和地區增加到67個。夏莉萍表示，這源于中共十八大以來中國經濟的持續發展和雙邊領事磋商的努力。

　　不過，衡量公民國際旅行自由度的亨氏免簽指數仍然排名靠后，成為中國護照“含金量”被質疑的一個依據。夏莉萍認為，國家富強程度與亨氏簽證受限指數有聯系，但不是必然聯系。很多時候，免簽是相互的。中國是一個人口大國，如果為了獲得對方國家免簽而盲目敞開國門，“三非問題”(非法入境、非法居留、非法就業)會更加突出。

　　“如何做到有效平衡，是下一步亟須考慮的。”夏莉萍說。（記者 彭訓文）

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