原標題：2017年中國市級政府財政透明度排行榜

　　地方政府債務公開情況最差，平均分僅相當于20分

　　《中國經濟周刊》 記者 張璐晶 | 北京報道

　　政府財政公開透明是貫徹依法治國的要求，是推動國家治理現代化、提高政府治理能力的重要方面。

　　從2012年起，清華大學公共管理學院公共經濟、金融與治理研究中心每年定期推出《中國市級政府財政透明度研究報告》。《中國經濟周刊》作為課題組授權獨家首發的媒體，過去幾年來見證了財政透明度報告的逐步完善和改進。

　　《2017年中國市級政府財政透明度研究報告》(下稱《2017報告》)對全國除海南省三沙市以外的295個地級及地級以上城市和358個縣級市的財政透明度狀況進行了研究。今年的財政透明度指標體系在第3部分“其他重要的財政信息”中調整與增加了若干項目，包括政府性債務、產業投資基金及政府與社會資本合作(PPP)等的公開情況。

　　報告課題組負責人、清華大學公共管理學院教授俞喬告訴《中國經濟周刊》記者，“與2012年首發研究報告結果比較，可以觀察到，中國市級政府財政公開與透明情況連續5年有了較大進步，通過財政透明公開可以有效改善政府管理水平，提高國家治理能力。”

　　財政“四本賬”公開情況繼續提升，北京、廣州、杭州位列前三，商丘市、駐馬店市、金昌市排名倒數

　　衡量政府財政透明度的核心指標是市級政府對預算與預算執行情況，即“四本賬”的公開情況(編者注：“四本賬”包含公共財政、政府性基金、國有資本經營以及社保基金)。

　　《2017報告》認為，今年各類市級政府財政信息公開情況尤其是預決算部分較往年有了很大的進步，“四本賬”的公開情況較去年有所提升，大部分城市都給出了較為完善的2016年預算執行以及2017年預算報告。

　　地級及地級以上城市財政透明度有明顯進步。去年295家地級及地級以上城市的平均得分為44.62分，而今年295家地級及地級以上城市政府的平均得分為49.33分(見表1)。

　　《2017報告》顯示，各城市得分在50～60之間的最多，有69個；其次為得分在40～50之間的城市，有57個；得分位于60～70的城市有42個；得分位于30～40的城市有40個；得分超過80的城市共有5個，分別是北京、廣州、杭州、上海和煙臺。整體得分情況明顯優于去年。

　　在過去幾年里，北京、廣州、上海在歷年財政信息公開工作方面都處于領先的位置。今年杭州和煙臺異軍突起，政府財政透明度有了較大的提升，進入了排名前五的城市行列。事實上，排名前十位的城市得分比較接近，差別主要體現在今年新增的“地方政府債務”“產業投資基金”和“政府與社會資本合作(PPP)”等“其他重要的財政信息”部分。其中，杭州市和煙臺市除了詳細公布“四本賬”外，還對這部分信息做了較好的披露。

　　而排名倒數30位的城市全都沒有對本市的2016年預算執行和2017年預算報告詳細公開，大部分僅僅在報告正文中對“四本賬”某些項目總額進行了介紹，但基本細項則無從得知。排名靠后的城市在“其他重要的財政信息”方面同樣表現不佳，難以達到中央和社會公眾對于財政信息公開的要求與期望。其中河南省商丘市、駐馬店市以及甘肅省金昌市位列最后三名。

　　地方政府債務公開情況差，平均分僅相當于20分，最低分為0分

　　長期以來，國家都在嚴控地方政府債務規模，但各地對于地方債務的公布情況并不樂觀。

　　政府債務公開包括以下具體指標：債務限額及總額、債務類別、具體債務項目、各轄區債務情況。從地級及以上市政府在政府債務公開方面的得分情況看，按總分為80分計，最低分為0分，最高分為45分，平均分僅為16分(相當于100分計的20分)。

　　債務限額和總額公布情況較好，在295個地級及以上市政府中，共有201個公布了2016年度的債務限額和債務總額，這其中的大多數市政府對專項債務和一般債務兩個類別的總額進行了公開。但在具體的債務項目方面則公開情況較差，僅有37個城市的政府對債務的具體使用項目有所公開。

　　2016年，政府性債務的公開情況較2015年有所進步，68%的地級市政府公布了省級劃定給本市的債務限額和當年的債務余額，但普遍沒有對具體的債務結構和項目情況加以說明。

　　2017年《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(43號文件)明確要求將地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理。不過，當前從法律法規上還缺乏對地方政府債務更加明確的定義和口徑。

　　課題組負責人俞喬告訴《中國經濟周刊》，從內容上看，我國地方政府的總體債務公布應當包括：地方政府債券、政府具有擔保或救助責任的政府融資平臺公司負債、向金融機構借款等。但是，市級政府公開的債務信息中，多數僅披露政府債券的情況，未能完整、全面與及時地公開所有政府債務。

　　據俞喬分析，地方政府債務難以公開的主要原因可能有：一、在當前嚴防地方政府債務引發系統性金融風險的環境下，不當舉債可能被問責的壓力使地方政府對債務情況十分敏感；二、地方政府融資平臺仍然承擔大量政府性債務，難以進行披露；三、政府性債務除了直接債務外，還有大量的擔保債務，在公開上存在技術困難和缺乏激勵機制。

　　他認為，要進一步完善政府債務信息公開，除了對本級政府債券的規模進行公開外，對債券的種類、利率、期限、用途等也要進行全方位公布。更為重要的是，應加快權責發生制的政府綜合財務報告制度，全面反映政府的資產負債情況。

　　全國有235個城市沒公開產業投資基金信息，127個城市沒公開PPP項目信息

　　近年來，隨著中央政府提高對系統性風險的防范和加強對地方債務的管理，產業投資基金和PPP方式逐漸成為地方政府推動地方基礎設施建設和區域性產業政策的重要方式，相關的財政資金使用情況同樣需要公開。

　　在這一背景下，2017年的財政透明度指標體系增加了這兩部分內容。產業投資基金公開部分由兩個具體指標組成：1)在政府門戶網站及財政局網站能查詢到的產業基金個數；2)是否在政府預決算報告或政府工作報告中公開產業投資基金總額。從地級及以上市政府公開情況上看，只有60個城市在此項目上得分，235個城市得分為0，其中僅23個城市在政府預決算報告或政府工作報告中有公開本市產業投資基金的規模。

　　PPP公開的指標為在市政府網站(及財政局網站)上檢索到的PPP項目公開數目，包括項目名稱和項目金額。從公開情況上看，地級及以上市政府中仍有127個城市沒有關于PPP項目的公開信息。在PPP公開環節上表現較好的是廣州市，在其財政信息公開欄目中，與預決算公開一并增設了PPP項目公開欄目。

　　產業投資基金和PPP項目中均有財政出資的部分，理應對政府出資的金額、項目用途等進行公開。但絕大部分城市并沒有對此進行專門的說明，部分城市采取新聞公告的方式加以整理，但仍缺乏正式的披露制度。

　　地方政府債務余額的信息一般是在上年度的預算執行及本年度的預算報告中公布，如表2所示，地方政府債務透明度較高的這30個城市公布的2016年度債務余額均在中央政府劃定的債務限額之內。在具體債務的使用項目上，部分城市如北京、上海、珠海等城市有加以說明，而大多數城市則較少公布債務資金使用信息。

　　此外，地級市財政和其轄區內的縣級財政作為兩大獨立的預算單位分別對本級債務預決算負責，但地級及以上市政府在每年的“兩會”上會對全市的整體財政情況作匯報，有義務對全市各縣市的債務情況進行統一公開。然而，據統計，在295個地級及以上城市中，僅有63個城市對市內各轄區、縣的債務限額和年度余額進行集中公布。

　　俞喬表示，各級政府將每一分財政資金的來源、用途都公示出來有利于不折不扣地貫徹預算制度。而且，通過不斷提高公共財政的公開透明程度，也為地方政府融資提供了基本依據，對于防范系統性金融風險有積極作用。

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