中國貧困人口主要集中在農(nóng)村貧困地區(qū)。農(nóng)村扶貧開發(fā)行動(dòng)是中國最重要的減貧行動(dòng)。改革開放以來，根據(jù)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、農(nóng)村貧困面大的實(shí)際情況，中國政府確定了開發(fā)式扶貧方針，安排專項(xiàng)資金，制定專門的優(yōu)惠政策，在全國范圍內(nèi)開展了有計(jì)劃、有組織和大規(guī)模的扶貧行動(dòng)，旨在通過幫助貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來解決貧困問題。經(jīng)過長期實(shí)踐，中國走出了一條適合中國國情、有中國特色的減緩農(nóng)村貧困道路。

　　一是政府全面主導(dǎo)農(nóng)村扶貧事業(yè)。中國政府統(tǒng)籌制訂扶貧規(guī)劃。實(shí)現(xiàn)共同富裕是中國社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)。第一，將減緩農(nóng)村貧困納入國家整體發(fā)展戰(zhàn)略之中。1986 年，中國政府在國民經(jīng)濟(jì)“七五”發(fā)展計(jì)劃（1986-1990）中，專門編列了“老、少、邊、窮”（即革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)、貧困地區(qū)）地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一章，要求這些地區(qū)因地制宜地發(fā)展經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，國家對(duì)老、少、邊、窮地區(qū)在資金方面實(shí)行扶持政策。此后，每個(gè)國民經(jīng)濟(jì)五年規(guī)劃都把扶貧作為重要內(nèi)容。同時(shí)，政府還制訂專門的扶貧計(jì)劃，如1994年的《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》、2001年的《農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》、1996年的《1996-2000年全國科技扶貧規(guī)劃綱要》、2005年的《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃（2005-2010年）》和2011年的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》等。第二，建立扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。1986年，國務(wù)院貧困地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組（1993年更名為國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組）及其辦公室成立，從中央政府層級(jí)負(fù)責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)工作。相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市和地（市）、縣級(jí)政府也都成立了扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立了扶貧辦公室，在鄉(xiāng)政府中設(shè)置了扶貧專干，負(fù)責(zé)本地的扶貧開發(fā)工作。扶貧開發(fā)實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)、以省為主的行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。第三，政府安排扶貧開發(fā)專項(xiàng)資金。近30年來，隨著國家財(cái)力的增強(qiáng)，政府安排的專項(xiàng)扶貧投入不斷增加。1980-2000年中央政府的扶貧投入總計(jì)達(dá)到1680多億元。2001年-2010年，中央共投入財(cái)政扶貧資金1440億元。“十二五”期間，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金從每年272億元增長到467.45億元。“十三五”期間，中國政府為農(nóng)村扶貧提供了更加充足的財(cái)政支持。中央決定，今后五年政府扶貧投入要與脫貧攻堅(jiān)任務(wù)相適應(yīng)，要保證脫貧攻堅(jiān)的需要。

　　二是實(shí)行開發(fā)式扶貧。1986年，中國政府確定以開發(fā)式扶貧作為農(nóng)村扶貧政策的核心和基礎(chǔ)，要求以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，支持、鼓勵(lì)貧困地區(qū)干部群眾改善生產(chǎn)條件，開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)展商品生產(chǎn)，增強(qiáng)自我積累和自我發(fā)展能力，逐步形成貧困地區(qū)和貧困戶的自我積累和發(fā)展能力，主要依靠自身力量解決溫飽、脫貧致富。開發(fā)式扶貧主要包括四個(gè)方面：第一，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，改善生產(chǎn)條件。第二，在貧困地區(qū)因地制宜地培育和發(fā)展產(chǎn)業(yè)。第三，開展農(nóng)業(yè)先進(jìn)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)。第四，扶貧開發(fā)與水土保持、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)相結(jié)合。1994年公布的《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》中為開發(fā)式扶貧作出具體規(guī)定。國家扶貧專項(xiàng)資金的投向也由過去直接發(fā)放給貧困農(nóng)民，轉(zhuǎn)為確保貧困農(nóng)戶擁有持續(xù)穩(wěn)定的脫貧致富能力。1980－2003年間中國累計(jì)投入扶貧資金1026億元，其中65％重點(diǎn)支持改善農(nóng)村基本生產(chǎn)條件和實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)。2001年的《農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》和2011年的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年)》也都把增加對(duì)貧困地區(qū)資金投入、促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為主要扶貧方式。

　　三是以貧困人口集中的貧困地區(qū)作為全國扶貧的突破口和主戰(zhàn)場(chǎng)。為了集中使用扶貧資金，有效地扶持貧困人口，中國政府確定了592個(gè)由國家重點(diǎn)扶持的貧困縣，這些貧困縣涵蓋了全國72%以上的農(nóng)村貧困人口。中央政府采取一系列有針對(duì)性的政策措施，通過對(duì)貧困縣的集中有效扶持，帶動(dòng)了全國農(nóng)村貧困問題的解決。2011年以來，中國政府進(jìn)一步將武陵山地區(qū)、烏蒙山地區(qū)、秦巴山地區(qū)、滇桂黔石漠化地區(qū)、六盤山區(qū)、滇西邊境山區(qū)等14個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)作為扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場(chǎng)，加大扶持和投入力度。中央對(duì)集中連片特困地區(qū)實(shí)行一系列特殊了扶持政策，包括：中央財(cái)政扶貧資金的新增部分主要用于連片特困地區(qū)；加大中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)貧困地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付力度；加大對(duì)連片特困地區(qū)的投資支持力度，國家在西部地區(qū)連片特困地區(qū)安排的公益性建設(shè)項(xiàng)目，取消當(dāng)?shù)嘏涮踪Y金；國家對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶持，國家大型項(xiàng)目、重點(diǎn)工程和新興產(chǎn)業(yè)優(yōu)先向符合條件的貧困地區(qū)安排，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移。這些扶持政策同國家西部大開發(fā)政策、惠農(nóng)政策以及在教育、醫(yī)療和社會(huì)保障方面的政策產(chǎn)生了疊加影響，集中連片特困地區(qū)的資金流入大幅增加。四是實(shí)行精準(zhǔn)扶貧。黨的十八大以來，精準(zhǔn)扶貧成為中國扶貧工作的主旋律。精準(zhǔn)扶貧就是要把真正的貧困人口弄清楚，把貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚，以便做到因戶施策、因人施策，根據(jù)貧困對(duì)象的具體情況和特殊的致貧原因，為每個(gè)貧困戶和貧困村制定不同的脫貧方案，投入不同的資源，務(wù)必使其按期脫貧。實(shí)現(xiàn)2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全面脫貧的目標(biāo)。

　　（作者：李云龍，中央黨校國際戰(zhàn)略研究院教授、中國人權(quán)研究會(huì)理事）

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