“十二五”時(shí)期體制改革規(guī)劃發(fā)布本市將試點(diǎn)撤銷街道辦事處

　　在我國(guó)存在了50多年的街道辦事處，或于“十二五”時(shí)期淡出北京。本市昨天對(duì)外公布《北京市“十二五”時(shí)期體制改革規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)劃”），規(guī)劃提出進(jìn)一步優(yōu)化政府的組織結(jié)構(gòu)，其中明確擴(kuò)大區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理權(quán)限，管理重心下移，并理順垂直管理部門(mén)與區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系。此外，規(guī)劃明確探索撤銷街道辦事處改革試點(diǎn)。

　　推動(dòng)管理重心下移

　　規(guī)劃確定了包括著力創(chuàng)新政府服務(wù)管理在內(nèi)的七項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)，其中，要求深化行政管理體制改革，進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。

　　而對(duì)于如何優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，規(guī)劃提出，將進(jìn)一步理順層級(jí)政府間的職責(zé)關(guān)系，合理劃分各級(jí)政府職權(quán)，研究制定市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)事權(quán)目錄，擴(kuò)大區(qū)縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理權(quán)限，推動(dòng)管理重心下移。此外，進(jìn)一步調(diào)整和規(guī)范垂直管理體制，理順垂直管理部門(mén)與區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系。值得注意的是，規(guī)劃明確提出將探索撤銷街道辦事處改革試點(diǎn)。

　　突破魯谷模式瓶頸

　　自2003年開(kāi)始，北京市石景山區(qū)魯谷社區(qū)即成為全市唯一一個(gè)“街道級(jí)”社區(qū)，該社區(qū)也承擔(dān)了北京市城市基層管理體制綜合改革試水的重任。然而，因?yàn)椤跋赂纳喜桓摹钡戎T多體制難題尚未破解，魯谷模式遇到了改革的瓶頸。

　　而此次改革規(guī)劃在專家眼中不再是單一的點(diǎn)狀突破，而是系統(tǒng)的規(guī)劃調(diào)整。中國(guó)行政體制改革研究會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)汪玉凱表示，該體制改革規(guī)劃關(guān)于優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)的闡述明確了主要思路是在未來(lái)五年將以縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)管理調(diào)整為主線，汪玉凱解釋，這與橫向部門(mén)的設(shè)置調(diào)整有別，縱向結(jié)構(gòu)是從行政層級(jí)上進(jìn)行調(diào)整。

　　旨在縱向結(jié)構(gòu)調(diào)整

　　汪玉凱認(rèn)為，這一調(diào)整反映在規(guī)劃中，北京市下一步將擴(kuò)大區(qū)縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理權(quán)限，推動(dòng)管理重心下移。同時(shí)，還將調(diào)整垂直管理系統(tǒng)，汪玉凱稱，現(xiàn)在工商、質(zhì)檢已經(jīng)探索下放到地方管理，這也進(jìn)一步加大了區(qū)縣綜合管理的能力。

　　汪玉凱認(rèn)為，力度最大的當(dāng)屬撤銷街道辦的探索嘗試，這是縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)管理調(diào)整的一個(gè)大動(dòng)作。

　　解讀

　　已具備撤銷的基本條件

　　從街道辦事處本身定位來(lái)講，其不是一級(jí)政府，是上一級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)；從法律規(guī)定上來(lái)講，可以派也可以不派，本身不構(gòu)成一級(jí)政權(quán)。街道辦事處過(guò)去主要設(shè)置在城市，不覆蓋農(nóng)村地區(qū)。

　　汪玉凱認(rèn)為，當(dāng)下探索撤銷街道辦事處，具備了一定的客觀條件。一方面，如今的社區(qū)普遍發(fā)展起來(lái)了，老百姓可以在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)有效的自我管理，這也就在一定程度上削弱了街道辦事處存在的必要性。另外，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、交通運(yùn)輸條件等大力改善，區(qū)縣一級(jí)的管理可以直接輻射到社區(qū)，并通過(guò)加大社區(qū)自治的建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)良好的管理。

　　兩種模式強(qiáng)化社區(qū)自治

　　目前來(lái)看，從政府縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)方面形成了兩種管理模式的探索。一種是以深圳為代表的，它將區(qū)政府撤銷，保留若干街道辦事處，強(qiáng)化街道辦事處的職能，使之成為市政府的派出機(jī)構(gòu)。一種是以北京市為代表的，把街道辦撤銷，保留區(qū)政府并強(qiáng)化區(qū)政府的職能。但是無(wú)一例外，這兩種管理模式都是強(qiáng)化社區(qū)自治管理的。從這一層面來(lái)講，兩種模式的探索都是有重要意義的。

　　現(xiàn)存弊端

　　大量工作任務(wù)交給社區(qū)

　　居委會(huì)行政色彩濃

　　民政部基層政權(quán)司副司長(zhǎng)王金華此前接受本報(bào)采訪時(shí)表示，中國(guó)城市的管理層次比較多，一個(gè)市就有市、區(qū)、街道、社區(qū)四級(jí)，市、區(qū)布置下來(lái)的任務(wù)，街道開(kāi)個(gè)會(huì)，再布置給社區(qū)，街道只是個(gè)“二傳手”。

　　大量的工作任務(wù)交給社區(qū)，直接使居委會(huì)行政化嚴(yán)重。王金華說(shuō)，按照法律規(guī)定，居委會(huì)是居民自治組織，現(xiàn)在其大量精力卻放在處理上級(jí)政府和街道辦事處交給的各項(xiàng)任務(wù)，沒(méi)時(shí)間組織居民開(kāi)展活動(dòng)、了解基層民意、化解基層矛盾等，“居委會(huì)成為政府的腿腳，自治的功能大大弱化”。

　　人財(cái)物截留在街道以上

　　社區(qū)沒(méi)有財(cái)權(quán)事權(quán)

　　“由于管理層次比較多，人、財(cái)、物到街道這個(gè)層級(jí)基本就下不去了，大都被截留在街道以上了。”王金華說(shuō)，社區(qū)沒(méi)有手段、沒(méi)有服務(wù)資源、沒(méi)有財(cái)力，很多工作難以開(kāi)展，只能往上反映，上面重視了就能及時(shí)解決，不重視就可能一拖再拖，到最后不了了之。這是我國(guó)城市管理中一個(gè)長(zhǎng)期存在的最大問(wèn)題。

　　同時(shí)，街道和社區(qū)的很多功能都重合，街道也具備社區(qū)管理的職能，社區(qū)也具備社區(qū)管理的職能，功能劃分不清楚。

　　長(zhǎng)期形成的政企一體化

　　社會(huì)服務(wù)職能淡化

　　汪玉凱認(rèn)為，街道辦事處過(guò)去設(shè)置較多，街道辦之間管轄面比較狹窄，承擔(dān)了更多的經(jīng)濟(jì)職能，它們創(chuàng)收搞產(chǎn)業(yè)，容易出現(xiàn)政企不分的弊病。后來(lái)，北京市曾進(jìn)行調(diào)整，強(qiáng)調(diào)其承擔(dān)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，財(cái)政由上級(jí)撥款保障。但是由于其長(zhǎng)期以來(lái)形成的政企一體化情況，經(jīng)濟(jì)問(wèn)題過(guò)多牽扯了街道辦的精力，淡化了社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能。

　　實(shí)施難點(diǎn)

　　撤不動(dòng)怎么辦

　　不能全部撤就整合

　　汪玉凱指出，如果在一些地方不能全部撤銷街道辦事處，可以大范圍的整合，減少數(shù)量，增加管理的范圍，而不要使過(guò)多的街道辦事處形成行政壁壘，制約它的管理職能和服務(wù)職能的發(fā)揮。

　　人員怎么處理

　　職能可由政府購(gòu)買(mǎi)

　　首先要對(duì)這些人員結(jié)構(gòu)進(jìn)行整理，如果是國(guó)家正式編制的公務(wù)人員應(yīng)該通過(guò)公務(wù)員體系來(lái)安排，如果是合同制可能需要逐步解除合同。實(shí)際上，街道辦現(xiàn)在的很多職能可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，利用市場(chǎng)把它承擔(dān)起來(lái)。探索更簡(jiǎn)化的縱向管理模式對(duì)保障北京市未來(lái)的管理是有積極意義的。

　　如何減少居委會(huì)行政色彩

　　著力加強(qiáng)群眾自治

　　居民委員會(huì)和社區(qū)都是居民自治的，不是政府機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在街道辦事處的行政干預(yù)給居民委員會(huì)增加了很多行政色彩，撤銷街道辦事處后，必然會(huì)減少居民委員會(huì)的行政色彩。與此同時(shí)，加強(qiáng)群眾自治是大方向，以居民自治來(lái)削減行政色彩。

　　他山之石

　　安徽銅陵告別街道辦迎來(lái)大社區(qū)

　　街道辦，一個(gè)在我國(guó)存在了50多年的行政機(jī)構(gòu)，徹底退出安徽省銅陵市市民的生活。

　　一年前，銅陵市主城區(qū)銅官山區(qū)率全國(guó)之先，試點(diǎn)撤銷街道辦事處，社區(qū)事務(wù)實(shí)行居民自我管理。目前，整個(gè)銅陵市已開(kāi)始推行銅官山區(qū)的改革經(jīng)驗(yàn)，在全市全面撤銷街道辦，銅陵市也因此成為我國(guó)第一個(gè)全部撤銷“街道”的地級(jí)市。

　　今年7月底，銅官山區(qū)被民政部列為“全國(guó)社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)”，其改革模式也被總結(jié)為“銅陵模式”。隨著銅陵改革的被認(rèn)可，“銅陵模式”也即將在安徽全省范圍內(nèi)推廣開(kāi)來(lái)。

　　從2010年7月召開(kāi)全區(qū)動(dòng)員大會(huì)，8月19日，銅官山區(qū)的6個(gè)街道辦被十幾個(gè)社區(qū)公共服務(wù)中心替代。當(dāng)年9月初，大社區(qū)的人員全部到位，開(kāi)始正式運(yùn)作，區(qū)里的事務(wù)直接與社區(qū)對(duì)接，再無(wú)須經(jīng)過(guò)街道。

　　改革后，街道原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城管執(zhí)法等主體職能收歸區(qū)級(jí)職能部門(mén)，而社會(huì)管理、服務(wù)事務(wù)等職能全部下放到了社區(qū)，居民在社區(qū)就可直接辦理民政社保、計(jì)劃生育、綜合治理等事務(wù)。

　　整合后的大社區(qū)，設(shè)置社區(qū)黨工委、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心，社區(qū)黨工委主要承擔(dān)社區(qū)范圍內(nèi)總攬全局、協(xié)調(diào)各方的職責(zé)。社區(qū)服務(wù)中心負(fù)責(zé)對(duì)居民的事項(xiàng)實(shí)行“一廳式”審批和“一站式”集中辦理。居委會(huì)則還原自治功能，組織居民開(kāi)展各類活動(dòng)。

　　銅官山區(qū)政府要求，涉及居民服務(wù)的事情，社區(qū)可直接與區(qū)里相關(guān)職能部門(mén)聯(lián)系，區(qū)里職能部門(mén)必須快速做出反饋。同時(shí)，為了不給社區(qū)增負(fù)，經(jīng)銅官山區(qū)各職能部門(mén)組織的“聯(lián)席會(huì)議”討論后，一些事務(wù)才能下放到社區(qū)，不適合社區(qū)做的，區(qū)里職能部門(mén)自己來(lái)完成。

　　更重要的是，街道取消后，經(jīng)費(fèi)也得以向社區(qū)傾斜。在改革前，銅官山區(qū)每個(gè)小社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)只有3萬(wàn)左右，改革后每個(gè)社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)在30萬(wàn)-65萬(wàn)不等。“居委會(huì)有了為民服務(wù)的手段和措施，有資金、有人員可以直接支配，而這在過(guò)去僅靠居委會(huì)是很難執(zhí)行的。”

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